Forbrukertilsynets innspill til spørsmål om nummerplanen

Forbrukertilsynet fører tilsyn med at næringsdrivendes avtalevilkår og markedsføring som rettes til forbrukere ikke er i strid med markedsføringsloven. Vi fører også tilsyn med at næringsdrivende overholder angrerettloven, finansavtaleloven og forbrukervernregler i en rekke andre lover. For mer informasjon, se Forbrukertilsynet.no.

Bakgrunnen for dette er blant annet mangelfulle kontrollmekanismer for forbrukerne, og at kjøp av fellesfakturerte tjenester over 820- og 829-nummerseriene i realiteten innebærer en fri kreditt. Dette sammenholdt med at disse tjenestene kan brukes til inndriving av krav som stammer fra ulovlige tjenester, og ofte rammer forbrukere som er i en sårbar situasjon, er momenter som taler for en streng regulering av disse nummerseriene.

Vi diskuterer gjerne våre innspill og erfaringer nærmere med dere.

Til spørsmål 15: Er det fremdeles et behov for fellesfakturerte tjenester på 820- og 829-nummerseriene?

Slik vi forstår det er disse nummerseriene blant annet brukt til innsamling til veldedige formål, men også informasjonstjenester og hjelpetjenester. Disse vil som utgangspunkt dekke legitime behov, men utover dette har tjenestene levert over disse nummerseriene, etter vår oppfatning lite samfunnsnytte. Det er Forbrukertilsynets vurdering at levering av tjenester over disse nummerseriene skaper såpass alvorlige problemer at de samfunnsbehovene som dagens bruk av nummerseriene eventuelt dekker, bør søkes løst på andre måter.

For eksempel kan betaling via mobil enten skje over SMS eller på andre elektroniske betalingsløsninger som er tilgjengelig. De aller fleste vil ha tilgang til betaling over mobilregningen uten 820- og 829-nummerseriene. Dette gjelder også innsamling til de veldedige organisasjonene. Vi er klar over at det ikke er alle grupper av forbrukere som kan eller vil benytte seg av de nye løsningene i markedet. Slik vi ser det, må beskyttelsesbehovet for de som havner i problemer på grunn av dagens bruk av nummerserien veie tyngst, og gå foran behovet for nyttetjenester.

Vi forstår at innsamling til veldedige formål skiller seg noe fra øvrig bruk av disse nummerseriene. En mulighet er at nummerseriene, eller deler av disse, kan reguleres slik at de kun kan brukes til innsamling til veldedige formål.

I dag stilles det som krav at innsamlingsaksjoner levert som fellesfakturert tjeneste, er registrert i Frivillighetsregisteret. I tillegg bør man se på muligheten for å stille strengere krav til kontroll av virksomhetene som samler inn penger ved bruk av telefon, og eventuelt stille som krav at de for eksempel er godkjent av Innsamlingskontrollen.

Avslutningsvis vil vi også bemerke at enkelte tilbydere benytter 820-nummer til å yte alminnelig kundeservice til forbrukere. Dette har en side til arbeidet som Forbrukertilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har gjort i forbindelse med femsifrede spesialnummer.

Markedsføringsloven § 11 gir eksisterende kunder beskyttelse, men forbrukere som har andre forespørsler til selskapet som ikke knytter seg til et eksisterende kundeforhold nyter ikke godt av beskyttelsen. En regulering av teletorgnummerseriene vil gi også disse forbrukerne beskyttelse mot å bli belastet dyrt for å kontakte et selskaps kundestøtte/kundeservice. Vi mener det er uheldig for forbrukerne at teletorgnummer brukes til dette formålet, og mener det vil være interessant å se på muligheten for å regulere teletorgnummerseriene slik at de ikke kan anvendes til kundestøtte/kundeservice-formål.

Til spørsmål 17: Er det behov for at Nkom fastsetter takster for de ulike nummerseriene for fellesfakturerte tjenester?

Vi forstår det slik at de ulike numrene i 820- og 829-serien er koblet opp mot spesifikke takster. Tilbyderne og innholdsleverandørene har derfor lite fleksibilitet til å endre kostnaden for tjenesten uten å endre nummer. Vi kan se behovet for å ha større fleksibilitet i nummerserien.

Vi må derimot understreke at en regulering slik som i Irland vil kunne bidra til et uoversiktlig prisbilde i et marked som allerede er relativt uoversiktlig. Som det vil framgå av våre innspill til spørsmål 18 så har dette markedet etter vår oppfatning store utfordringer. En prisregulering som gir innholdsleverandøren større fleksibilitet vil ikke bidra til å avhjelpe disse utfordringene, men tvert imot kunne skape større usikkerhet.

Som utgangspunkt mener vi at en slik regulering kan være uheldig, men vi diskuterer gjerne ulike løsninger nærmere med dere.

Til spørsmål 18: Er det behov for ytterligere regulering på dette området, for eksempel for å beskytte sluttbrukere? Vennligst spesifiser.

Som Forbrukertilsyn ser vi at det er et gjentagende tema at forbrukerne får skyhøye regninger og havner i økonomiske problemer gjennom fellesfakturerte tjenester. Det er etter vår oppfatning viktig å se på hvordan dette kan løses gjennom regulering.

Nkom peker selv på tre viktige faktorer som viser at det er behov for å revurdere bruken av nummerseriene, nemlig at bruken av de fellesfakturerte tjenestene på 820 og 829 krever aktiv kostnadskontroll, at den ofte rammer forbrukere i en sårbar situasjon, samt at risikoen er usikker og feilplassert. Dette, i tillegg til at bruk av numrene i mange tilfeller innebærer at man gir sluttbruker fri kreditt, er en kombinasjon av faktorer som er uheldig.

Faktureringen for teletorgtjenester følger ofte en noe komplisert verdikjede og kan for eksempel bestå av innholdsleverandør – aggregator – mobiltilbyder – mobiltilbyder – forbruker. Forbrukeren får i realiteten levert innholdsleverandørens tjenester på kreditt fra sin mobiltilbyder. De bakenforliggende forholdene mellom innholdsleverandør, aggregator og mobiltilbydere blir avgjørende for at de ulike leddene får betalt i etterkant. Dette fører igjen til at kundens mobiltilbyder krever inn pengene fra kunden, også i tilfeller hvor man mener dette kan være urimelig.

Så vidt vi er kjent med, har tilbyderne ikke sikret seg i sine underliggende kontrakter mot tilfeller hvor det vil være klart urimelig å belaste forbrukerne for krav fra innholdstjenesteleverandøren, men derimot valgt å videreføre denne risikoen over til forbrukerne. Dette gir seg utslag i sluttbrukervilkår som slår fast at abonnenten er ansvarlig for all bruk. Slike vilkår velter alt ansvar over på sluttbruker uavhengig av årsaken eller bakgrunnen for bruken, for eksempel der innholdsleverandøren eller andre i verdikjeden har opptrådt klanderverdig.

Noen tilbydere angir kredittgrenser i avtalevilkårene, men disse er som utgangspunkt ensidig fastsatt. De innebærer at tilbyderne kan kontakte sluttbruker og sperre abonnementet for bruk når kredittgrensen er nådd, men det innebærer derimot ikke en rett for forbrukeren til å få et varsel eller stans av tjenestene når grensen er nådd. I andre bransjer hvor det ytes kreditt er det gjerne satt klare beløpsgrenser, for eksempel ved kredittkort. Dette er derimot ikke tilfelle i telebransjen.

Forbrukertilsynet har over flere år vært i dialog med tilbyderne om ansvarsfordelingen mellom tilbyder og sluttbruker som standardkontraktene i forbrukermarkedet legger opp til.

Det er vår klare oppfatning at denne kredittrisikoen og de uklare forholdene bakover i verdikjeden ikke skal veltes over på forbrukeren.

I saker for Brukerklagenemnda ser vi også at tilbydernes avtalevilkår legges til grunn hvor kunden har reagert på forbruket og er uenig i fakturaen [1]. Slike vilkår er ofte svært overraskende for forbrukerne. Etter vår erfaring har forbrukerne derfor i liten grad en oppfordring til å sperre for slike tjenester før man eventuelt får første faktura og etterfølgende informasjon om muligheten for sperring fra sin tilbyder. Da er skaden ofte skjedd.

Den mangelfulle kontrollen med disse tjenestene og sluttbrukers risiko ble særlig tydelig i en sak med den tidligere mobiltilbyderen Banzai som opplevde flere uheldige hendelser med fellesfakturerte tjenester og manglende beløpsgrenser [2]. Banzai etterlyste tiltak, og det ble foreslått oppfølging i Arbeidsgruppe Nummer. Så vidt vi er kjent med er det derimot ikke skjedd store endringer i dette markedet som skulle tilsi at behovet for tiltak er blitt mindre [3].

Vi forstår det slik at tilbyderne som formidler betalingen mener at de ikke har mulighet til å foreta noen kontroll av hvilke tjenester de rent faktisk fakturerer kundene sine for, og at de kun anser seg som en formidler. Dette innebærer at man fakturerer kundene for tjenester som det ikke er lovlig å inndrive betaling for. Dette var for eksempel tilfellet med Banzai som nevnt ovenfor og Siru Mobile Payment som formidlet kreditt til ulovlige spilltjenester gjennom 820-nummer [4]. I tilfellet med Siru Mobile var dette et selskap som ikke hadde norsk konsesjon, eller meldt grensekryssende virksomhet til Finanstilsynet, men som benyttet teletorg for å innhente penger likevel.

Etter vår oppfatning er det åpenbart uheldig at dagens regulering ikke stanser slik praksis. Så lenge muligheten er der, vil det være handlingsrom for useriøse aktører til å utnytte dette hullet i forbrukerbeskyttelsen. For forbrukerne som rammes, kan de økonomiske konsekvensene være ødeleggende. Forbrukertilsynet er kjent med at forbrukere har fått krav på mange hundre tusen kroner – og over det.

Det at tilbyderne i dag ikke har greid å sikre seg og kundene sine bedre, samt at de ikke har mekanismer for å sikre at formidlingen på vegne av tredjeparter er lovlig, er helt klare holdepunkter for at dette markedet må reguleres nærmere. Vi mener at det på et punkt i denne verdikjeden burde være på plass mekanismer som beskytter forbruker fra å bruke store summer på fellesfakturerte tjenester.

Dette forsterkes av at det ofte er sårbare grupper av forbrukere som benytter seg av slike tjenester. Det er vår erfaring at forbrukerne ofte kan ha problemer med å forstå kostnadsbildet og konsekvensene av samtalene.

Både dagens finansavtalelov, og den kommende finansavtaleloven som implementerer EUs andre betalingstjenestedirektiv EU/2015/2366 innebærer at de fleste betalingstjenester krever konsesjon. Flere aktører har unntak, herunder teleaktører, men disse unntakene er for det første begrenset i forhold til hvilke tjenester som kan ytes, og for det andre underlagt beløpsgrenser. Rene pengeoverføringstransaksjoner, som eksemplet med Siru Mobile ovenfor, vil være en betalingstransaksjon som krever konsesjon. Det samme vil betaling for fysiske varer, og øvrige tjenestene som ellers faller utenfor unntaket.

Forbrukertilsynet kan ikke se at det skal være anledning til å unnslippe et slikt konsesjonskrav og tilhørende ansvar ved å legge skylden på et tidligere ledd i kjeden, herunder at pengene gikk til en aggregator eller en annen mobiloperatør, fordi man ikke visste hvilken betalingstjeneste som ble levert. Dette taler for at man, dersom man fortsetter med slike teletorgnummer, gjør det klart for bransjen at de er ansvarlig for å sikre at deres samarbeidspartnere holder seg innenfor regelverket. Dette bør også innebære at de ikke skal kunne kreve penger fra forbrukere for betalingstransaksjoner som er ytt i strid med lov eller uten nødvendig konsesjon eller tillatelse.

Beløpsgrensene for teleoperatørenes unntak fra reglene er i direktivet satt til 50EUR per transaksjon og 300EUR per måned. Dette vil i utgangspunktet innebære at teleoperatørene ikke kan fakturere forbrukere for teletorgtjenester for større beløp enn dette. Teletilbyderne må derfor ha mekanismer som sørger for at denne grensen overholdes, ellers vil de bryte de kommende reglene for betalingstjenester. Det vil være svært uheldig om det skal være mulig for teletilbydere å kreve forbrukerne for tjenester som er ytt eller formidlet lovstridig. Det bør ikke være anledning til å belaste forbrukere for beløp over disse grensene.

Vi er derimot av den oppfatning at beløpsgrensen som følger av direktivet er høy og kan være utslagsgivende i en privatøkonomi. Det er også usikkert når og hvordan dette vil få virkning nasjonalt. Nkom bør derfor se på om hvordan man kan regulere disse tjenestene ytterligere. Vi diskuterer gjerne dette nærmere.

 

Med vennlig hilsen

for Forbrukertilsynet

Elisabeth Lier Haugseth

direktør

 

Fotnoter