Forbrukertilsynets høringsuttalelse om forslag til forskrift om utstedervirksomhet i Norge

Vi viser til Vegdirektoratets forslag til forskrift om utstedervirksomhet for bompenger og ferjevirksomhet (utstederforskriften), sendt på høring 14. mai 2018. Vi vil i det følgende gi våre merknader til forslaget.

Avtalevilkår De foreslåtte endringene for AutoPASS innebærer blant annet at man går vekk fra ordningen med standard mal for AutoPASS brukeravtale fastsatt av Vegdirektoratet. Som erstatning for dagens standardvilkår er det foreslått noen minimumsvilkår i forskriften § 15, som utstederne må oppfylle i sine brukervilkår. Formålet med minstekravene i forskriften er å sikre at de viktigste rettigheter og interesser til brukerne ivaretas i avtalene.

Forbrukertilsynet fører tilsyn med at standardavtaler som næringsdrivende tilbyr forbrukere, er rimelige og balanserte. Forbrukertilsynet har god erfaring med ivaretakelse av forbrukervernet gjennom bruk av standardavtaler i ulike bransjer. På området for AutoPASS er det som nevnt ovenfor Vegdirektoratet som har fastsatt standardvilkårene, og det er Statens vegvesens regionskontorer som har behandlet klager knyttet til bompenger, herunder klager på brukeravtaler. Dersom man velger å gå vekk i fra dagens løsning med standard brukeravtale for AutoPASS, er det viktig å sikre at aktørene benytter klare og rimelige vilkår som ivaretar forbrukerhensynene.

Det følger av høringsnotatet punkt 11.1 at Finanstilsynet ved vurderingen av om det foreligger særlige grunner for å unnta AutoPASS-utstedere fra bestemmelsene i finansforetaksloven, blant annet har lagt til grunn at Statens vegvesen skal følge opp virksomheten til utstederne og ivareta hensynet til sluttbrukeren. Forbrukertilsynet legger til grunn at Statens vegvesens tilsyn med AutoPASS-utstederne vil omfatte tilsyn med avtalevilkårene for AutoPASS.

Forbrukertilsynet har videre noen merknader knyttet til ordlyden i utkastet til § 15 om brukeravtalen.

Etter vårt syn er det uklart i hvilke tilfeller AutoPASS-utstederen kan heve avtalen. Slik vi leser § 15 er vilkåret for at utstederen skal kunne heve avtalen at det foreligger vesentlig mislighold fra brukeren, jf. § 15 første ledd, bokstav m. Fremgangsmåten ved heving er nærmere beskrevet i § 15 andre og tredje ledd. Av andre ledd fremgår det at utstederen skal varsle brukeren minst 14 dager før avtalen heves, og i tredje ledd er det gitt ytterligere regler for innholdet i varslet. Videre er det presisert at brukeren skal gis anledning til å rette forholdet før hevingen iverksettes. I tredje ledd, siste setning heter det imidlertid at utstederen kan «heve avtalen med umiddelbar virkning og uten forutgående frist til å rette på forholdet ved vesentlig mislighold fra brukeren» (vår understreking). Paragraf 15 tredje ledd, siste setning indikerer dermed at AutoPASS-utstederen kan heve avtalen med bruker også i tilfeller der det ikke foreligger vesentlig mislighold fra brukeren. Dette samsvarer etter vårt syn ikke med ordlyden i § 15 første ledd, bokstav m. Vi vil på denne bakgrunn oppfordre til at utstedernes adgang til å heve avtalen med brukerne klargjøres i forskriften.

Det følger av § 15 første ledd, bokstav k at utstedernes vilkår skal inneholde informasjon om utsteders rett til å foreta endringer i avtalen. Det er imidlertid ikke presisert i forskriften i hvilke tilfelle slike endringer kan gjøres. Forbrukertilsynet antar dette vil følge av minstekravene fastsatt av Statens vegvesen, og vi vil oppfordre til at endringsadgangen ikke utvides fra gjeldende praksis som fremkommer av punkt 4 i Vegdirektoratets standardvilkår.

Forskuddsbetaling I forslaget til § 17 videreføres regelen om at AutoPASS-utstederne ikke kan forskjellsbehandle sine kunder. Det følger imidlertid av § 17 tredje ledd at utstederen kan stille krav om økonomisk sikkerhet fra brukeren «så fremt kravet baseres på dokumentasjon om brukerens betalingsvilje og -dyktighet». I høringsnotatet punkt 5.3 nevnes depositum og forskuddsbetaling som eksempler på tiltak. Videre nevnes også krav om at forbrukeren knytter avtalen mot et betalingskort som et mulig tiltak.

For personer med trang økonomi vil et krav om depositum eller forskuddsbetaling kunne bidra til å forverre den økonomisk situasjonen, og i verste fall være et hinder for å inngå avtale med en AutoPASS-utsteder. Som påpekt i høringsnotatet er avtale med en AutoPASS-utsteder en forutsetning for at brukeren skal oppnå Stortingets vedtatte rabatter. Dersom et krav om depositum eller forskuddsbetaling medfører et hinder for å inngå avtale, risikerer man at de med dårligst økonomi må betale mest for bompasseringer og ferje. En slik konsekvens vil være meget uheldig.

I og med at avtale med en AutoPASS-utsteder er en forutsetning for å oppnå Stortingets vedtatte rabatter, må en slik avtale etter vårt syn kunne anses som et nødvendighetsgode. Et eventuelt krav om depositum eller forskuddsbetaling bør i slike tilfeller ikke kunne begrunnes med at forbrukeren oppnår lav kredittscore ved kredittvurdering. Etter vårt syn bør det være en forutsetning for at AutoPASS-utstederen skal kunne kreve depositum eller forskuddsbetaling fra en forbruker, at vedkommende vesentlig har mislighold sine betalingsforpliktelser til den aktuelle utstederen. Som nevnt i høringsnotatet har AutoPASSutstederne mulighet til å iverksette andre tiltak enn depositum og forskuddsbetaling for å sikre betaling fra forbrukerkunder med høy kredittrisiko, f.eks. krav om å knytte betalingskort til avtalen slik at betaling skjer samtidig med passering.

Unntak fra konsesjonsplikten Det følger av høringsnotatet kapittel 11.1 at det har vært vurdert om virksomheten AutoPASS-utstederen driver innenfor AutoPASS Samvirke, er å betrakte som konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet i henhold til finansforetaksloven. På forespørsel fra Statens vegvesen har Finanstilsynet bekreftet at den foreslåtte strukturen der AutoPASSutsteder står ansvarlig overfor operatøren for sluttbrukers bruk av tjenester, er å anse som finansieringsvirksomhet etter finansforetaksloven § 2-1. I forslag til ny § 1-6 i finansforetaksforskriften er det imidlertid foreslått et generelt unntak fra kravet om konsesjon for AutoPASS-utstedere.

Forbrukertilsynet har ikke innvendinger til forslaget til ny § 1-6 i finansforetaksforskriften, slik bestemmelsen er utformet i høringsnotatet. Vi gjør likevel oppmerksom på at det etter vårt syn er en viktig presisering at unntaket fra konsesjonsplikten er begrenset til betaling av bompenger og ferjebilletter i AutoPASS Samvirke.

Forholdet til finansavtaleloven Forholdet til finansavtaleloven er ikke kommentert i høringsnotatet. Kredittavtaler er regulert i finansavtaleloven kapittel 3. Det følger av finansavtaleloven § 1 femte ledd at lovens kapittel 3 gjelder enhver som gir kreditt til forbrukere som ledd i næringsvirksomhet. Finansavtalelovens regler om kredittavtaler gjelder dermed i utgangspunktet også for selskaper som er fritatt fra konsesjonsplikten. Kredittavtaler der kreditten gis rente og kostnadsfritt er imidlertid unntatt fra kapitlets virkeområde.

Utkastet til § 19 i utstederforskriften regulerer hvilke gebyrer og øvrige kostnader AutoPASSutstederne kan belaste kundene. Utgangspunktet etter første ledd er at AutoPASS-utstedere med en vesentlig markedsandel i Norge ikke kan ta gebyrer eller andre kostnader ut over de kostnader som er listet opp i § 19 første ledd, bokstav a) til e). Dette omfatter blant annet gebyrer og renter ved forsinket betaling i henhold til inkassoloven og forsinkelsesrenteloven, og gebyr for utstedelse og erstatning av elektronisk brikke som gjenspeiler selskapenes kostnader ved slik utstedelse.

Lovregulerte kostnader knyttet til inndrivelse av forfalte krav anses ikke som en kredittkostnad. Det er imidlertid mer uklart om kostnader knyttet til blant annet utstedelse av elektronisk brikke er å anse som en kostnad ved kredittavtalen. Videre kommer det frem av høringsnotatet at AutoPASS-utstedere som ikke har en vesentlig markedsandel i Norge, står fritt til å prise sine tjenester. Slike aktører vil dermed kunne ilegge gebyrer og kostnader ut over det som følger av utstederforskriften § 19 første ledd.

Dersom finansavtaleloven kapittel 3 kommer til anvendelse for alle eller noen av AutoPASSutstederne, vil dette få betydning blant annet for avtalevilkårene mellom AutoPASS-utsteder og forbruker. Vi vil derfor oppfordre Vegdirektoratet til å avklare forholdet til finansavtaleloven kapittel 3 før forskriften vedtas. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at Justis- og beredskapsdepartementet for tiden arbeider med proposisjonen til ny finansavtalelov, som var på høring høsten 2017.

Med vennlig hilsen

Elisabeth Lier Haugseth direktør