Registrering av enkeltpersoners kreditt til bruk ved kredittvurdering

13.02.2013 — Forbrukerombudets høringsuttalelse til Barne-, likestillings og indkluderingsdepartementet om registrering av enkeltpersoners kreditt til bruk ved kredittvurdering

Jeg viser til departementets høringsbrev om registrering av enkeltpersoners kreditt til bruk ved kredittvurdering datert 12. desember 2012, samt vedlagte «Rapport om alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering».

Gjeldsproblemer er meget alvorlig for den enkelte forbruker og familie som rammes direkte, og det er også alvorlig for samfunnet som helhet. Statistikker fra blant annet Finanstilsynet viser at norske husholdningers gjeldsbyrde er stor og stadig økende, og tall fra inkassobransjen viser en økning i inkassosaker. I en fersk rapport fra SIFO om økningen av gjeldsordningssaker i Oslo, vises det til at de som søkte gjeldsordning i Oslo i 2011, i snitt hadde en forbruksgjeld som var 43 % høyere enn deres inntekt. Dette er tall som gir grunn til bekymring for utviklingen. Usikret forbrukskreditt og kredittkort markedsføres i stor skala, og forbrukerne møtes stadig av markedsføringsbudskap som «kjøp nå, betal senere».

Årsakene til at forbrukere får betalingsproblemer er mange og sammensatte, og et gjeldsregister vil derfor ikke kunne eliminere gjeldsproblemene i befolkningen. Et velfungerende gjeldsregister vil imidlertid kunne forhindre at forbrukere som i utgangspunktet har en belastet økonomi, havner i en negativ gjeldsspiral. Selv om en forbruker ikke står registrert med betalingsanmerkninger, kan vedkommende ha større gjeldsbelastning enn han eller hun har økonomi til å betjene. Dersom en låntaker stadig tar opp nye lån for å betale ned gammel gjeld, er det ikke sikkert at nye kredittytere vil oppdage den store gjeldsbyrden. Ovennevnte rapport fra SIFO peker på at tilgangen på forbrukslån er en viktig årsak til den kraftige økningen i søknader om gjeldsordning i Oslo. SIFOs rapport støtter også opp om antagelsen om at forbrukslånene ofte blir benyttet til å betale ned annen gjeld.

Situasjonen ovenfor forutsetter at forbrukeren i søknadsprosessen enten ikke blir spurt om eksisterende gjeldsforpliktelser, eller at vedkommende bevisst eller ubevisst oppgir feil beløp. Et gjeldsregister vil i slike tilfeller gi kreditor mulighet til å avsløre de feilaktige opplysningene. Dette forutsetter imidlertid at gjeldsregisteret holder en viss kvalitet. Det må være oppdatert, korrekt og ikke mulig å manipulere.

Hensynet til den enkelte forbruker som får sin forbruksgjeld registrert i registeret, tilsier også at opplysningene i gjeldsregisteret må være oppdatert og korrekt. For å ivareta hensynet til personvern er det også viktig at tilgangen på opplysningene i registeret begrenses i så stor grad som mulig. Det er viktig at opplysningene i gjeldsregisteret ikke kan misbrukes til andre formål enn å bedre kvaliteten på kredittvurderingen i en konkret lånesituasjon.

Min støtte til et eventuelt gjeldsregister forutsetter klare rammer og begrenset tilgang. I det følgende vil jeg komme med mine nærmere kommentarer til forslaget som nå er sendt på høring.

Gjeld og opplysninger som bør registreres

I forslaget som er på høring legges det opp til at det kun er usikret forbrukskreditt som forbrukslån/blancolån, kredittkort, annen usikret kontokreditt, avbetalingskreditt og kreditt sikret ved salgspant (med unntak av salgspant i motorvogn), som skal registreres i det foreslåtte gjeldsregisteret. Kreditt sikret ved panterett, private lån, offentlig gjeld, erstatningskrav og gjeld som følge av misligholdte betalingsforpliktelser vil følgelig ikke bli omfattet. Det foreslåtte gjeldsregisteret vil dermed ikke gi en komplett oversikt over forbrukernes gjeld, noe som vil kunne svekke registerets troverdighet.

For at gjeldsregisteret skal gi et så godt bilde som mulig av en forbrukers totale gjeldsbelastning, mener jeg at registeret i utgangspunktet bør omfatte all gjeld forbrukeren har tatt opp, herunder studiegjeld og gjeld sikret med pant i fast eiendom eller motorvogn. Jeg er imidlertid innforstått med at forslaget på høring gjelder registrering av usikret forbrukskreditt, og at spørsmålet om også andre kreditter bør registreres ikke har vært utredet i denne omgang. Jeg går derfor ikke nærmere inn på denne problemstillingen.

Jeg understreker likevel viktigheten av at kredittyterne har et bevisst forhold til gjeldsregisterets omfang, herunder at forbrukere som søker kreditt kan ha andre gjeldsbelastninger enn de som fremkommer av registeret. Det foreslåtte registeret bør derfor kun blir brukt som et supplement til øvrig informasjon for å bedre kvaliteten av kredittvurderingen, og ikke som et alternativ til å innhente opplysninger direkte fra kredittkunden eller andre kilder som f.eks. selvangivelsen.

Departementet har i høringsnotatet bedt om høringsinstansenes syn på hvorvidt gjeldsregisteret bør omfatte kreditt som er sikret ved at andre har stilt kausjon for kreditten. Dersom man ønsker å forhindre at forbrukere med høy gjeldsbelastning får tilgang på ytterligere kreditt som de ikke har økonomi til å bære, kan jeg ikke se noen grunn for å unnta fra registeret kreditt sikret ved kausjon. Kredittyter vil riktignok ha en ekstra sikkerhet gjennom muligheten til å inndrive kravet hos kausjonisten, men det er låntager som i utgangspunktet er ansvarlig for gjelden. For å oppnå formålet om å forebygge gjeldsproblemer i befolkningen, bør derfor også kreditt som er sikret ved kausjon inngå i registeret.

Departementet har videre i høringsbrevet stilt spørsmål ved om det bør være en nedre grense for hvilke beløp som skal registreres, og eventuelt hvor denne grensen bør ligge. Avbetalingskjøp og andre «smålån» er ofte meget dyr kreditt, og mange små kreditter vil samlet kunne utgjøre en betydelig belastning på økonomien til forbrukere med beskjeden inntekt. Jeg vil derfor anta at informasjon om mindre kreditter vil kunne være en relevant opplysning for kredittyter, for eksempel ved søknad om kreditt fra studenter eller unge voksne der selvangivelsen ikke gir relevant informasjon.

Det er også en fare for at låneproduktene blir tilpasset en eventuell nedre grense for registrering i gjeldsregisteret, og man risikerer dermed å se en oppblomstring av små men dyre kreditter.

I arbeidsgruppens rapport vises det til at en av årsakene til at forbrukere ikke oppgir riktige opplysninger om sine gjeldsforhold, kan være fordi kredittsøkeren ikke har oversikt over egne gjeldsforpliktelser (rapporten på s. 20). Avbetalingskreditter og andre «smålån» blir gjerne tatt opp i forbindelse med at man kjøper en konkret gjenstand. Jeg har sett flere eksempler på markedsføring der forbrukerne blir oppfordret til å kjøpe nå, og betale om 3 til 6 måneder. Slike tilbud kan være svært fristende for forbrukere som ønsker for eksempel en ny TV, men som ikke har penger her og nå. Tilbud om å kjøpe nå, og betale senere innebærer ofte at forbrukerne må inngå en avtale om kreditt (normalt en rammekreditt med et tilknyttet kredittkort) ved kjøp av varen. Dersom forbrukeren ikke betaler inn hele beløpet før utgangen av «gratisperioden» begynner renter og avdrag å løpe i henhold til kredittavtalen. Det kan tenkes at en del forbrukere som slår til på denne typen «tilbud», ikke tenker på at de samtidig med å kjøpe ny TV inngår en kredittavtale, og at dette er med på å bidra til at de mister oversikten over egne gjeldsforpliktelser.

På bakgrunn av de momenter jeg har trukket frem i de to foregående avsnittene, mener jeg det er viktig at også mindre kreditter fanges opp av registeret. En eventuell nedre grense for innrapportering bør derfor settes meget lavt.

I høringsnotatet stilles det også spørsmål til hvilke opplysninger som bør registreres i et gjeldsregister. Jeg støtter arbeidsgruppens anbefaling om at gjeldsregisteret bør inneholde opplysninger både om innvilget kredittramme og utnyttet kreditt (saldo). Videre er jeg enig med departementet i at det ikke er nødvendig å registrere hvem som er kredittyter for å oppnå formålet med registreringen, men at både antallet lån og type lån (forbrukslån, kredittkort osv.), er relevant informasjon som bør registreres.

Videre er jeg av den oppfatning at informasjon om hvor mange søk som har vært gjort i registeret på en bestemt person den siste tiden (f.eks. de siste 30 dagene), vil kunne være relevant informasjon for mulige kredittytere. Informasjon om at det har blitt gjort en rekke søk på en bestemt person innenfor et kort tidsrom, vil kunne være en indikator på at vedkommende søker kreditt flere steder samtidig, og dermed står i fare for å pådra seg mye forbruksgjeld i løpet av kort tid.

En forutsetning for at informasjon om nylige søk i registeret skal være relevant for kredittytere, er at tilgangen til registeret begrenses kraftig, slik at det kun er kredittytere som har mottatt en lånesøknad som kan hente ut informasjon fra registeret. Jeg vil komme nærmere tilbake til spørsmålet om hvem som bør ha innsyn i registeret.

Modell som bør ligge til grunn for gjeldsregisteret

I arbeidsgruppens rapport er det redegjort for både en offentlig og en privat modell for gjeldsregistrering, og departementet ber i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på de to modellene.

Forslaget om å registrere befolkningens gjeld i et eget gjeldsregister har vært oppe til debatt i flere omganger, og er omstridt. Hensynet til personvern tilsier at et eventuelt gjeldsregister bør være strengt regulert og underlagt offentlig kontroll. Jeg opplever at forslaget til privat modell for gjeldsregistrering i for stor grad legger opp til selvjustis i bransjen, blant annet ved at det foreslås at den nærmere organiseringen av ordningen kan reguleres gjennom bransjeavtaler. Etter min mening bør et gjeldsregister opprettes og drives i offentlig regi, og mine videre kommentarer vil derfor i stor grad knytte seg til den offentlige modellen. De samme synspunktene vil imidlertid i stor grad gjøre seg gjeldende dersom departementet skulle komme til motsatt konklusjon, og velger å opprette et gjeldsregister som drives og organiseres gjennom en privat modell.

Rapporteringsplikt

Jeg er enig med departementet i at det bør innføres rapporteringsplikt til registret. Etter min mening bør rapporteringsplikten gjelde uavhengig av om det legges til grunn en offentlig eller en privat modell. Som jeg var inne på innledningsvis i min høringsuttalelse er det en forutsetning at gjeldsregisteret holder en viss kvalitet dersom man skal oppnå formålet med registreringen, nemlig å forebygge gjeldsproblemer blant befolkningen. En ordning lik den svenske modellen der det er frivillig å rapportere inn, men det kun er de som rapporterer inn som kan hente ut informasjon, vil riktig nok gi bedre sikkerhet for kredittyterne med tanke på mulige tap enn det de har i dag. Forbrukerne som registeret er ment å beskytte vil imidlertid enkelt kunne pådra seg ny gjeld ved å gå utenom registeret, og søke kreditt hos aktører som hverken rapporterer inn eller henter ut opplysninger fra registeret. Det er også fare for at forbrukere som har stor forbruksgjeld hos en eller flere aktører som står utenfor registeret, blir innvilget mer kreditt hos en aktør som er del av registerordningen, fordi kredittyter ikke var kjent med forbrukerens øvrige forbruksgjeld.

I høringsforslaget foreslår departementet at en eventuell rapporteringsplikt begrenses til finansforetak som har konsesjon fra Finanstilsynet. Jeg peker i denne forbindelse på at også finansforetak som har konsesjon fra andre europeiske finanstilsynsmyndigheter lovlig kan opptre som kredittyter på det norske markedet, uten at de trenger konsesjon fra det norske Finanstilsynet. Blant annet viser jeg til Klarna AB som tilbyr kontokreditt/kjøp på avbetaling i en rekke norske nettbutikker. Klarna har konsesjon fra den svenske Finansinspektionen, og kan lovlig tilby kreditt på det norske markedet. Slik forslaget om rapporteringsplikt er utformet, vil ikke Klarna og tilsvarende virksomheter som opptrer lovlig i det norske kredittmarkedet, ha plikt til å rapportere inn til gjeldsregisteret.

Etter hva jeg har forstått utgjør per i dag ikke denne typen aktører en veldig stor andel av markedet for forbrukerkreditt. Det kan imidlertid tenkes at grenseoverskridende virksomhet inn til Norge, i fremtiden vil utgjøre en større andel av de totale utlånene enn situasjonen er per i dag. De samme hensynene som jeg har trukket frem i det innledende avsnittet under overskriften «rapporteringsplikt», vil gjøre seg gjeldende dersom ikke alle aktører som tilbyr kreditt på det norske markedet er omfattet av rapporteringsplikten. Jeg vil på denne bakgrunn oppfordre departementet til å utrede nærmere muligheten for å ilegge rapporteringsplikt til alle aktører som tilbyr kreditt på det norske markedet, ikke bare aktører som har konsesjon fra Finanstilsynet.

I tillegg til at det bør lovfestes en plikt til å rapportere opplysninger inn til registeret, bør det også lovfestes en plikt for kredittyterne til å bruke registeret i kredittvurderingen. Departementet bør etter min mening vurdere mulighetene for å knytte sivilrettslige konsekvenser til brudd på en eventuell plikt til å innhente opplysninger fra gjeldsregisteret.

Oppdateringsfrekvens

Både av hensyn til forbrukernes personvern og formålet med registeret er det viktig at opplysningene i gjeldsregisteret er oppdaterte og korrekte. Jeg er derfor enig med departementet i at rapportering av innvilget kreditt bør skje løpende og uten ugrunnet opphold. Ideelt sett burde det i dette ligge et krav om sanntidsrapportering så fremt en slik løsning er teknisk og praktisk mulig. Dersom det ikke legges opp til sanntidsrapportering bør det settes en absolutt frist for rapportering. En slik frist bør etter min mening ikke overskride to virkedager. Fristen bør gjelde både for rapportering av nye gjeldsposter og ved endring av kredittramme på en eksisterende gjeldspost.

Videre er jeg også enig med departementet i at det ikke er avgjørende at opplysningene om saldo oppdateres omgående, og jeg støtter forslaget om krav til månedlige saldooppdateringer. Jeg antar det kan overlates til hver enkelt kredittyter selv avgjør på hvilket tidspunkt i måneden det er mest hensiktsmessig å oppdatere saldoen for deres kunder. Dette vil imidlertid innebære at den som henter ut informasjon fra registeret ikke vet hvor lenge det er siden sist saldooppdatering. Dato for siste saldooppdatering bør derfor registreres på den enkelte gjeldspost, og utleveres sammen med øvrige opplysninger fra registeret.

Mine kommentarer knyttet til oppdateringsfrekvens gjelder uavhengig av om departementet velger en privat eller en offentlig modell.

Tilgang på opplysninger

Av hensyn til forbrukernes personvern bør tilgangen på å hente ut opplysninger fra registeret begrenses i så stor grad som mulig. Nok en gang bør det avgjørende være hva som er nødvendig for å oppnå registerets formål.

Dersom tilgangen til registeret blir for vid, er det grunn til å frykte at opplysningene vil kunne bli brukt til helt andre formål enn det som registeret opprinnelig var ment for, noe som igjen medfører en risiko for at registeret vil gjøre mer skade enn nytte for forbrukerne. Det vil for eksempel være meget uheldig dersom opplysninger fra et gjeldsregister som er ment å beskytte forbrukere fra å havne i gjeldsproblemer, blir brukt til å nekte noen å leie en bolig. Et annet eksempel på hvordan opplysningene kan bli brukt mot forbrukerne, er ved søknad om mobilabonnement. Dersom teletilbyderne får tilgang på gjeldsregisteret risikerer man at forbrukere med høy gjeldsgrad ikke får tegne abonnement, og i stedet må nøye seg med dyre kontantkortløsninger som vil medføre en ytterligere belastning på økonomien.

Både alternativ 2 og alternativ 3 legger opp til en meget vid tilgang på opplysningene i registeret. I alternativ 2 benyttes det i tillegg et meget skjønnsmessig begrep som vil kunne endre innhold over tid. På bakgrunn av de ovennevnte hensyn mener jeg at begge disse alternativene legger opp til en for vid tilgang på opplysninger fra registeret.

Etter mitt syn åpner også alternativ 1 for en videre tilgang på opplysninger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med registreringen. Det er åpenbart at kredittytere som har mottatt en lånesøknad har behov for tilgang på registeret, men jeg kan ikke umiddelbart se hvilket behov kredittopplysningsbyråene har for å kunne hente ut opplysninger og dele dem seg i mellom. I og med at kredittyterne har tilgang på opplysningene direkte fra gjeldsregisteret, er det ikke nødvendig at kredittopplysningsbyråene også sitter på informasjonen.

Etter min mening bør tilgangen til opplysninger fra gjeldsregisteret begrenses til kun å omfatte kredittytere som har mottatt en konkret kredittsøknad. Det bør også stilles krav om at forbrukeren i kredittsøknaden aktivt har huket av for at vedkommende er kjent med at finansforetaket vil innhente opplysninger fra gjeldsregisteret i forbindelse med søknaden. En begrensning som foreslått vil i større grad enn arbeidsgruppens alternativer, ta hensyn til forbrukerens personvern. Ved å begrense tilgangen til kun å gjelde kredittytere som har mottatt en kredittsøknad, oppnår man også at informasjon om nylige søk i registeret blir relevant for kredittyterne, jf. forslaget ovenfor til hvilke opplysninger som bør registreres. Dette vil igjen kunne bidra til å øke registerets kvalitet. For øvrig mener jeg det bør presiseres i lovverket at opplysningene fra gjeldsregisteret kun kan benyttes til kredittvurdering i forbindelse med søknad om lån/kreditt.

Jeg legger for øvrig til grunn at hver enkelt forbruker kan be om innsyn i de opplysningene som er registrert på vedkommende. Det er også viktig at forbrukerne får tilsendt gjenpart når det gjøres søk i registeret.

Mine synspunkter på hvem som bør ha tilgang på opplysningene i registeret, gjelder også i stor grad for en eventuell privat modell. Ved privat modell er det imidlertid tenkelig at det vil være et reelt behov for å utveksle opplysninger mellom kredittopplysningsbyråene for å sikre at byråene har korrekt informasjon. Når det gjelder alternativ 4 som er foreslått for privat modell viser jeg til mine kommentarer ovenfor under overskriften Rapporteringsplikt.

Sletting av opplysninger

Jeg støtter departementets vurdering av at kredittyterne ikke har behov for historiske opplysninger for å gjøre en forsvarlig kredittvurdering, og er derfor enig i at det kun er de sist oppdaterte saldoopplysningene som kredittyterne bør ha tilgang på.

Det er imidlertid viktig å sikre at det ved en eventuell senere tvist, der det for eksempel skal tas stilling til om kredittyter burde ha frarådet et kredittopptak, er mulig å etterprøve både om kredittyter sjekket gjeldsregisteret, og hvilke opplysninger kredittyter fikk fra registeret. Jeg mener derfor at departementet bør se nærmere på hvordan man kan sikre dokumentasjon for eventuelle fremtidige tvister knyttet til kredittvurderingen. Man kan for eksempel tenke seg en plikt for kredittyter til å lagre den informasjonen som ligger til grunn for kredittvurderingen, herunder dokumentasjon på at gjeldsregisteret har vært sjekket og hvilke opplysninger kredittyter fikk fra registeret. En eventuell lagringsplikt bør foreligge så lenge det er fare for at det kan oppstå tvist knyttet til kredittvurderingen.

Hensynet til forbrukernes personvern vil etter min mening være tilstrekkelig ivaretatt ved at kredittyter kun får tilgang på de siste oppdaterte opplysninger fra gjeldsregisteret, og ved at kredittyter kun kan lagre opplysningene så lenge det er nødvendig for å gjennomføre formålet, jf. personopplysningsloven § 28 første ledd.

Mine kommentarer angående sletting av opplysninger gjelder tilsvarende for en eventuell privat modell.

For øvrig støtter jeg forslaget om at kredittforhold som opphører skal innrapporteres etter samme regler og med samme frist som ved innrapportering av nye gjeldsposter.

* * *

Som det følger av mine kommentarer til høringsforslaget stiller jeg meg positivt til et gjeldsregister etter offentlig modell, forutsatt at lovgivningen sikrer god kvalitet på registeret, og at forbrukernes personvern ivaretas gjennom en streng regulering av tilgangen på opplysningene. Jeg er imidlertid av den oppfatning at det i tillegg til et gjeldsregister bør vurderes å gjennomføre flere tiltak for å begrense gjeldsproblemene i samfunnet.

Gjennom mitt tilsynsarbeid har jeg merket meg det voldsomme omfanget av kredittmarkedsføring i dagens samfunn, og jeg er bekymret for utviklingen av denne typen markedsføring. Forbrukere får tilbud om raske penger og kjøp på avbetaling i nær sagt alle kanaler; TV, radio, aviser/nettaviser, søkemotorer, sosiale medier, reklame i postkassa osv. I tillegg ser jeg stadig oftere at medlemskort, rabattkort o.l. knyttes opp til et kredittkort.

Den omfattende markedsføringen av kreditt i kombinasjon med kjøpepresset som mange forbrukere opplever i dagens samfunn, kan medføre at mange forbrukere ikke klarer å motstå de stadige tilbudene om kreditt.

Budskap i markedsføringen som «kjøp nå, betal senere» og «få lån på dagen», kan også bidra til å skape en holdning i samfunnet om at kreditt er enkelt å skaffe seg, og at det er greit å bruke penger man ikke har.  Ved å alminneliggjøre kreditt som et tilnærmet likestilt betalingsalternativ til kontant oppgjør, skapes det et inntrykk av at farene med å ta opp forbruksgjeld kanskje ikke er så store. En forbruker som har opplevd gjeldsproblemer vet imidlertid hvor alvorlige konsekvenser det kan medføre.

På bakgrunn av mine bekymringer knyttet til aggressiv markedsføring av kreditt, mener jeg at innføring av et eventuelt gjeldsregister bør følges opp både med strengere lovgivning på markedsføringssiden og med mer forbrukerøkonomi i undervisningen i skolen.

Med vennlig hilsen

Gry Nergård
forbrukerombud

16.07.2021

Student til hausten? Les skulekontrakta nøye

Mange studentar ventar no spent på å få eit tilbod om ny studieplass til hausten. Forbrukartilsynet oppfordrar deg som er ny student til å gå nøye igjennom kontrakten før du skriv under.