Høring – Europakommisjonens forslag til regelverk for utenomrettslig løsning av forbrukertvister (COM 2011 793/2 og COM 2011 794/2)

09.02.2012 — Forbrukerombudets høringsuttalelse til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vedrørende Europakommisjonens forslag til regelverk for utenomrettslig løsning av forbrukertvister.

Det vises til høringsbrev fra Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet av 05.12.11 vedrørende Europakommisjonens forslag til regelverk om alternative tvisteløsninger i forbrukersaker.

Forbrukerombudet er enig med EU-kommisjonen i at manglende muligheter for en effektiv utenomrettslig tvisteløsning representerer hindringer for forbrukerne og at forbrukernes tillit til markedet er helt avgjørende for å kunne oppnå et velfungerende indre marked. I tidligere høringsinnspill, både på forbrukerrettighetsdirektivet og til grønnboken om løsningsmodeller for en europeisk kontraktsrett, har jeg redegjort for mitt synspunkt om at det er mange andre grunner enn forskjeller i medlemsstatenes kontraktsrett som gjør at potensialet i det indre marked ikke utnyttes til fulle. Det er etter mitt syn derfor svært positivt at EU-kommisjonen nå ser på hvordan man effektivt kan redusere hindringer i markedet på andre viktige områder for forbrukerne.

Som Kommisjonen peker på i sine forslag til direktiv om alternativ tvisteløsning for forbrukere og til forordning om et nettbasert (online) system for løsning av forbrukertvister med utspring i grenseoverskridende handel på nett, møter mange forbrukere utfordringer i praksis når de ønsker å forfølge sine sivilrettslige krav overfor næringsdrivende. Mangel på effektive tvisteløsningsmekanismer, særlig i saker av mindre økonomisk betydning for den enkelte forbruker, er et problem. Dersom alternativet er å bringe kravet inn for de ordinære domstolene, velger mange forbrukere simpelthen å la være å forfølge sine krav. Den overordnede målsetningen på dette området bør etter mitt syn derfor være at forbrukere skal få rett når de har rett.

Jeg er derfor positiv til at Europakommisjonen nå har lansert forslag som tar sikte på å etablere et system som legger til rette for at alle forbrukerklager kan bli behandlet i utenomrettslige reklamasjonsnemnder (nemnder).

Som departementet er inne på i sitt høringsbrev, vil forslagene fra Kommisjonen berøre og til dels gripe inn i problemstillinger som i Norge har blitt diskutert i utvalget bak

utredningen i NOU 2010:11 – Nemndsbehandling av forbrukertvister. Anbefalingene i utredningen er gitt på bakgrunn av inngående kjennskap til det norske systemet, herunder til hvordan de ulike systemene for alternativ tvisteløsning fungerer i Norge og til hvordan ulike bransjer i Norge forholder seg til allerede fungerende alternative tvisteløsningsmekanismer. Det er ikke nødvendigvis slik at løsninger som fungerer godt i et land fungerer like bra i et annet. Etter Forbrukerombudets oppfatning vil dette området derfor være et område der medlemslandene selv ofte vil være nærmest til å avgjøre hvilke mekanismer som vil være hensiktsmessig å benytte på de ulike områdene. Det er imidlertid viktig at reglene som vedtas på fellesskapsnivå ikke har en slik karakter at de kan bidra til å bygge ned den gode oppdekningen av nemnder som man i dag har i flere europeiske land.

Det at man nasjonalt ofte vil være best egnet til å avgjøre hvordan et slikt system bør bygges, basert på særlig kunnskap om markedene og om allerede eksisterende tvisteløsningsmekanismer, vil imidlertid ikke nødvendigvis være til hinder for at det stilles visse minimumskrav til medlemslandene for å sikre effektive og velfungerende alternative tvisteløsningsmekanismer for alle forbrukertvister.

Når man skal se på hvordan man kan takle utfordringene forbrukerne i dag møter på dette området, må utgangspunktet være at forbrukere som har et problem skal kunne få løst dette på en så effektiv og lite byrdefull måte som mulig, og at forbrukerne i praksis skal få de rettighetene man har krav på, enten man handler fra en næringsdrivende i Norge eller i et annet EØS-land.

Direktiv om alternativ tvisteløsning for forbrukere – COM(2011)703/2

“Restnemd” – Artikkel 5 (3)

Etter forslagets artikkel 5 (3) kan landene imøtekomme kravet til at alle forbrukertvister skal kunne bli behandlet ved utenomrettslig tvisteløsning ved å opprette en “restnemnd” som behandler saker som ikke dekkes av andre nemnder. Kommisjonens forslag berører spørsmål omhandlet i høringen på “NOU 2010:11 – Nemndsbehandling av forbrukertvister”, om avgrensing av hvilke saker som kan bringes inn for den foreslåtte Forbrukerklagenemnda. Forbrukerombudet tok her til orde for et system som tar utgangspunkt i at alle forbrukertvister skal behandles av Forbrukerklagenemnda så fremt det ikke finnes en avtalebasert nemnd på det aktuelle området. Forbrukerombudet støtter derfor Kommisjonens forslag på dette punktet.

Det dukker stadig opp nye varer, tjenester, eller andre ytelser i markedet som genererer klager fra forbrukerne, og hvor det ikke finnes noen klagenemnd. Som eksempler kan nevnes private utdanningstilbud, alarmkontrakter, abonnement på tv-kanaler, samt avtaler om levering av digitalt innhold, som for eksempel musikk, spill og video. Forbrukerombudet har kunnet konstatere at det ofte oppstår mange forbrukertvister innen nye markeder. Det vil derfor være en stor fordel at klager på dette området kan bringes inn for en nemnd.

Det er i denne forbindelse også verdt å vise til at dette er løsningen man har valgt i Almänna Reklamasjonsnämden (ARN) i Sverige og i Forbrugerklagenævnet (FKN) i Danmark. Både i ARN og i FKN behandles i utgangspunktet alle tvister mellom næringsdrivende og forbrukere som gjelder forbrukerkjøp. Det er imidlertid for begges vedkommende angitt nærmere bestemte tvister som ikke tas til behandling.

Ved en eventuell implementering av et slikt regelverk i Norge, mener jeg det vil være naturlig at en slik funksjon legges til den foreslåtte Forbrukerklagenemnda. Nemdene avgjør forbrukerrettslige problemstillinger, gjerne på områder uten tidligere praksis. Det vil være essensielt for nemndas legitimitet at avgjørelsene er av god juridisk kvalitet og i tråd med gjeldende rett. Valget av en slik løsning vil ikke nødvendigvis medføre at Forbrukerklagenemnda vil bli overbelastet som følge av større saksmengde. Man kan fremdeles legge til rette for at de avtalebaserte nemndene fortsatt skal bestå og ta unna et stort antall saker, herunder ved å se på virkemidler som finansiering og hjemmelsgrunnlaget for nemndene. Det bør i tillegg også i fremtiden arbeides for å etablere nye nemnder på områder der man ser særlige utfordringer og mange forbrukerklager. Jeg kan imidlertid ikke se at EU-kommisjonens forslag skulle sette noen hindringer for at man ivaretar slike hensyn ved en eventuell implementering av det foreslåtte direktivet.

Ekspertise og upartiskhet – Artikkel 6

Av forslagets artikkel 6 fremgår det at man skal sørge for at personer ansvarlige for den alternative tvisteløsningsprosessen har nødvendig ekspertise og er upartiske.

For å sikre etterlevelse er det avgjørende at det treffes solide og riktige avgjørelser i nemndene. Det er i tillegg viktig for tilliten til nemndene at disse har en fri og uavhengig stilling.

At nemnda er partssammensatt og bestående både av representanter fra bransjesiden og forbrukersiden er vanlig i klagenemnder. En slik løsning vil ofte være hensiktsmessig for å sikre god bransjekunnskap og nødvendig ekspertise. Man har tatt høyde for en slik løsning i forslagets artikkel 6 (2), men det kan være grunn for å presisere at kravet til upartiskhet skal sikres gjennom en uavhengig nemndsleder.

For å sikre forbrukernes tillit til nemndas uavhengige stilling bør man også se på andre forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til nemndas upartiskhet. Et eksempel her er samlokalisering av bransjen og nemndas sekretariat. Et krav til å skille nemndas virksomhet fra bransjen vil gi klart best tillit til nemndas avgjørelser. Dette er også anbefalt i SIFO-rapporten ”å få rett når du har rett” fra 2004, hvor en rekke klagenemnder ble gjennomgått.

Effektivitet ved nemndsbehandling – kostnad og tidsfrist – Artikkel 8

Kommisjonen legger i forslagets artikkel 8 (c) opp til at behandling av en sak i nemndene skal være gratis eller til en lav kostnad.

Forbrukerombudet er av den oppfatning at det normalt ikke bør koste noe for forbrukerne å få behandlet en sak gjennom det utenrettslige tvisteløsningstilbudet. Forbrukernes adgang til å klage sin sak inn for en nemnd vil være viktig for å sikre god kvalitet på de næringsdrivendes klagebehandling. Innføringen av et klagegebyr vil i tillegg kunne føre til at brukere som har god grunn til å klage ikke gjør dette av økonomiske årsaker, noe som vil være svært uheldig.

De næringsdrivendes utgifter til finansiering av nemnder vil kunne pulveriseres på det store antall brukere gjennom å bake kostnadene inn i de normale driftskostnadene. Dette er en mer hensiktsmessig løsning enn å la kostnaden komme som et tillegg for den enkelte bruker som ser behov for å få prøvd sin sak for et uavhengig klageorgan. Kommisjonens forslag i artikkel 8 (c) syntes derfor i utgangspunktet å være hensiktsmessig.

Etter forslagets artikkel 8 (d) skal tvister være løst innen 90 dager fra mottakelsen klagen. Rask behandling av saker er en viktig forutsetning for et velfungerende nemndstilbud. Det er i utgangspunktet positivt at man er ambisiøs og setter en frist å strekke seg mot for saksbehandlingstid i nemndene. Det er imidlertid viktig at nemndene også sikres tilstrekkelig med ressurser til å ivareta et krav om en rask, men samtidig også en forsvarlig behandling av saken. En frist på 90 dager i normaltilfellene syntes å være noe ambisiøst sett opp mot saksbehandlingstiden i dagens nemnder. Fristen kan etter forslaget imidlertid forlenges i mer komplekse saker, men utgangpunktet bør være at det skal være praktisk mulig for nemndene å etterleve fristen, slik at ikke unntaket om forlenget frist ender opp som den praktiske hovedregelen.

En mulighet syntes her å være at saksbehandlingsfristen først begynner å løpe der sakene er ferdig forberedt for nemnda som skal behandle saken. En annen mulighet for å sikre rask behandlingstid er å tidfeste saksbehandlingstiden hos den næringsdrivende før en sak kan tas til nemndsbehandling, eventuelt tiden partene har for å komme med tilsvar til nemnda i en sak.

Kontradiksjon og begrunnelse av vedtak – Artikkel 9

Artikkel 9 i forslaget legger opp til at partene skal ha mulighet til å legge frem sine synspunkter, høre motpartens og få en begrunnet orientering om utfallet. Bestemmelsen tar sikte på å ivareta viktige rettslige prinsipper som kontradiksjon og begrunnelse av vedtak. En av de aller viktigste forutsetningene for velfungerende nemnder er at man har tillit til at det blir foretatt en god og riktig behandling av sakene som bringes inn. Godt nemndsarbeid vil lett vil miste sin positive effekt dersom forbrukere og de næringsdrivende ikke har tillit til og aksepterer avgjørelsene som treffes. Det er derfor positivt at Kommisjonen velger å regulere disse prinsippene særlig i direktivforslaget.

Krav til informasjon om nemndene – Artikkel 10

Etter Kommisjonens forslag vil næringsdrivende være forpliktet til å gi forbrukere informasjon om aktuelle nemnder for deres virksomhet.

Det er en forutsetning for bruk av utenomrettslige tvisteløsningsmekanismer at forbrukere i det hele tatt kjenner til at man har mulighet for å få behandlet sin tvist ved en nemnd. Forbrukerombudet støtter derfor Kommisjonens forslag til informasjonskrav for næringsdrivende til å opplyse om relevante nemnder. I enkelte bransjer har man allerede i dag lovpålagt næringsdrivende tilknyttet en nemnd å opplyse om klageadgangen ved utsendelse av faktura til kundene eller der kundene får endelig avslag på en klage til selskapet. Dette må antas å være et effektivt virkemiddel for å øke bevisstheten rundt eksistensen av klagenemnder. Det vil derfor være positivt med regler som fastsetter informasjonsplikt om nemndene for den næringsdrivende.

I tillegg til kravene skissert i Kommisjonens forslag burde det også oppstilles et krav om at det gis relevant informasjon om aktuelle nemnder i selskapets klagebehandling. I mange tilfeller vil forbrukere henvende seg til den næringsdrivende med et pengekrav, f.eks. på grunnlag av prisavslag, heving eller erstatning. Det vil være naturlig at det her stilles krav til informasjon om muligheten for nemndsbehandling ved et endelig avslag av et slikt krav fra den næringsdrivende.

Det kan også være gode grunner for at det i regelverket ytterligere presiseres hvordan informasjonen skal presenteres på den næringsdrivendes hjemmesider. En mulighet er å stille krav om at informasjon må være tilgjengelig på hovedsiden under en bestemt tittelfane. En annen mulighet er å regulere at denne informasjonen skal være tilgjengelig aldri skal være mer enn et klikk unna hovedsiden.

Kravet i artikkel 12 i forslaget om at forbrukerorganisasjoner, næringslivsorganisasjoner, European Consumer Centers også skal gi slik informasjon er velbegrunnet og syntes ikke å være særlig byrdefullt for de berørte organer. Statlige myndigheter vil nødvendigvis spille en viktig rolle ved etableringen av velfungerende utenomrettslige reklamasjonsnemnder, herunder ved å støtte opp under informasjonsarbeid og bidra til gode rammebetingelser for aktører som ønsker å tilby klagenemndsbehandling av høy kvalitet.

Assistanse til forbrukere – Artikkel 11

Etter artikkel 11 i forslaget skal medlemslandene sikre at forbrukere kan få bistand i tvister som gjelder forbrukerkjøp av varer og tjenester over landegrensene. I forbrukertvister er det i utgangspunktet en ubalanse i avtaleforholdet i forbrukers disfavør. Forbrukere vil i mange tilfeller ha behov for veiledning i tilfeller der tvister med næringsdrivende oppstår. Hva slags behov forbrukere har for bistand vil variere. Det kan i noen tilfeller være snakk om å etterspørre enkel informasjon om regelverk på et område. Andre trenger veiledning om hvor man skal henvende seg med en klagesak. Mange forbrukere etterspør også en ekstern vurdering av om man har krav som det kan være hensiktsmessig å forfølge. Dessuten søker mange bistand til utforming av klager og brev, hva disse skal inneholde, hvilke krav som kan/bør fremmes og hvilke rettsregler det eventuelt bør henvises til.

For at et system med utenomrettslig reklamasjonsnemnder skal fungere etter hensikten er det vesentlig at forbrukere kan få bistand i sine konkrete tvister. Får forbrukerne god bistand i første instans vil dette også ha positive ringvirkninger, f.eks. i form av riktige anførsler, mer kvalifiserte saker til nemndsbehandling og riktigere avgjørelser i nemndene.

Det er, etter mitt syn, derfor positivt at Kommisjonen setter minimumskrav om dette for saker som gjelder tvister over landegrensene. I dag vil forbrukere kunne få slik bistand ved å kontakte sine lokale kontor i European Consumer Center Network. Det syntes derfor fornuftig å styrke det allerede eksisterende nettverket for å gi bistand til forbrukere som grenseoverskridende tvister.

Forbrukeres behov for råd og veiledning om sivilrettslige problemstillinger begrenser seg imidlertid ikke kun til tvister over landegrensene, men vil på tilsvarende måte gjøre seg gjeldende nasjonalt. Dette spørsmålet er drøftet i NOU 2010:11 – Nemndsbehandling av forbrukertvister. Det sentrale utgangspunktet bør her være hvilke konkrete behov forbrukere har når en tvist oppstår. Jeg har i mitt høringssvar til NOU 2010:11 tatt til orde for at man bør lage et system der forbrukerne er sikret god veiledning uavhengig av hvilken vare og eller tjeneste de har kjøpt. God veiledning av forbrukere i forbrukerrettslige spørsmål vil etter min vurdering føre til økt kunnskapen om de rettsregler som gjelder og bidra til å avverge at unødige tvister. Dette vil også kunne medføre at klagene som fremmes for nemndene har klart definerte krav og inneholder den informasjon som er nødvendig for at nemnda skal kunne ta stilling til en sak.

Jeg er av den oppfatning at det vil være naturlig at en slik oppgave tillegges Forbrukerrådet, som i dag har som en av sine hovedoppgaver å ivareta forbrukernes interesser ved blant annet å gi bistand til forbrukere og dyktiggjøre forbrukerne gjennom informasjon, råd og veiledning.

Det vises for øvrig til vårt høringssvar på “NOU 2010:11 – Nemndsbehandling av forbrukertvister” i denne sammenheng.

Tilsyn med nemnder – Kapittel IV

Etter forslagets artikkel 15 skal medlemslandene utpeke et organ som skal være ansvarlig for å føre tilsyn med hvordan nemndene fungerer og utvikling av nemndene. Organet skal undersøke, på bakgrunn av informasjon som blir meddelt fra nemndene, om nemnden tilfredsstiller de kvalitetskrav som stilles i forslaget. I tillegg skal organet være ansvarlig for å publisere en rapport som blant annet tar for seg hvordan nemndene fungerer.

Forbrukerombudet har på enkelte områder vært inne og foretatt en gjennomgang av praksis i enkelte nemnder. Arbeidet har vist at en slik gjennomgang både kan være hensiktsmessig og nyttig. At en uavhengig tredjepart er inne for å gi innspill vil kunne bidra både til økt kvalitet og tillit til nemndenes behandling av saker. Forbrukerombudet støtter derfor kommisjonens forslag om at det utpekes et organ som har et slikt ansvar nasjonalt.

Forordning om et nettbasert system for løsning av forbrukertvister (ODR) – COM(2011 794/2)

Forslaget til en forordning om ODR tar sikte på å etablere et system for løsning av tvister mellom forbrukere og næringsdrivende oppstått i forbindelse med nettsalg av varer og tjenester over landegrensene. Kommisjonen vil etablere en nettbasert plattform (ODRP) for tvisteløsning som skal fungere som en interaktiv side der forbrukere og næringsdrivende kan legge inn sine klager. Plattformen skal være gratis å benytte og skal være tilgjengelig på alle EU språk. Det legges i forslaget opp til at tvisten skal løses innen 30 dager etter at tvisteløsningen er iverksatt, men at firsten kan forlanges ved kompliserte tvister.

Rask og effektiv avgjørelse av tvister i kjøpsforhold vil normalt sett både være en fordel for forbrukere og for de næringsdrivende. Det kan imidlertid ofte være problematisk for forbrukere å vite hvor man skal klage inn en sak, hvilken nemnd som er kompetent for å behandle saken og eventuelt i hvilket land saken skal behandles. Dette vil særlig kunne være et problem ved kjøp av varer og tjenester på nett over landegrensene. Det er derfor positivt at Kommisjonen tar mål av seg å etablere en plattform som skal bistå forbrukere med å avklare hvor man kan få behandlet sine tvister.

Den nettbaserte plattformen skal etter forslaget etableres av Kommisjonen som et tilbud til forbrukere og næringsdrivende. Det er ingen plikt for forbrukerne å gå veien om ODRP med sin klage. Forbrukere kan således velge å gå direkte til en nemnd eller til domstolene med sin tvist, dersom man skulle ønske dette.

Eksisterende nemnder vil inneha viktig bransjekunnskap og erfaring med å behandle ulike type klager på et område. Det er således en klar fordel at det legges opp til at selve realitetsbehandlingen av saken skjer i de eksisterende nemndene.

Etter artikkel 9 i Kommisjonens forslag skal tvister løses innen 30 dager etter at tvisteløsning er iverksatt, men med mulighet for forlengelse i mer kompliserte saker. Det fremstår noe uklart når fristen begynner å løpe. Om dette er fra det tidspunkt klagen er mottatt av nemnden eller først fra det tidspunkt saken er ferdig forberedt av et sekretariat og antas av nemnda til behandling, bør klargjøres i forslaget. Er firsten ment å løpe fra den er mottatt hos nemnda, syntes fristen kort sett i forhold til normal saksbehandlingstid i dagens nemnder i Norge. Det vises her for øvrig til punktet om artikkel 8 (d) i forslag til direktiv om alternativ tvisteløsning for forbrukere ovenfor.

Etter forslaget skal hvert kontaktpunkt være utstyrt med minst to kontaktpersoner for tvisteløsning online, blant annet ved å tilrettelegge for kommunikasjon mellom partene og relevant nemnd, informere forbrukere om andre muligheter for kompensasjon når løsning ikke kan oppnås ved bruk av ODR plattformen, samt bistå med informasjon til partene om fordeler og ulemper med behandlingsprosedyrer i den relevante nemnda.

Det er i utgangspunktet positivt at man tar sikte på å opprette kontaktpunkt som skal yte bistand til forbrukere som har tvister over landegrensene. Et slikt arbeid syntes å ligge nært opp til det som allerede ligger innenfor ECC nettverkets oppgaver. Det vil derfor trolig være Forbruker Europa som er best egnet til å anslå hvor stor pågang som kan forventes til en slik plattform og forventet arbeidsbyrde for et slikt kontaktpunkt.

****

Forslagene fra Kommisjonen vil være av stor betydning for norske og europeiske forbrukere. Som tidligere nevnt, bør den overordnede målsetningen på dette området være at forbrukere skal få rett når de har rett. Kommisjonens forslag om et direktiv om alternativ tvisteløsning og en forordning om et nettbasert tvisteløsningssystem syntes i denne sammenheng å ta et godt steg i riktig retning. Selv om mange problemstillinger gjenstår ved en eventuell implementering av regelverket, problemstillinger som medlemslandene etter min mening vil være nærmest til å vurdere på bakgrunn av kunnskap om bransjer og eksisterende nemnder i egne hjemland, er jeg av den oppfatning at Kommisjonens forslag er egnet til å bygge ned hindringer for forbrukere og dermed også er egnet til å bidra til å nå den overordnede målsetning om et velfungerende indre marked, både for næringsdrivende og forbrukere.

Med vennlig hilsen,

Gry Nergård
Forbrukerombud

25.11.2020

Aktører får brev etter tilsynsaksjon på kroppspress

Forbrukertilsynet har gjennomført en ny tilsynsaksjon for å sjekke omfanget av markedsføring i sosiale medier som kan bidra til å skape kroppspress blant barn og unge.