Forslag til veileder om reklame i skolen

21.08.2009 — Forbrukerombudets høringsuttalelse til Utdanningsdirektoratet vedrørende forslag til veileder om reklame i skolen

Jeg viser til Utdanningsdirektoratets høring om forslag til veileder om reklame i skolen med høringsfrist 19. juni.

Forslaget til veileder avviker fra det utkastet som arbeidsgruppen, som Forbrukerombudet også var representert i, leverte fra seg våren 2008.

Generelle kommentarer

Innledningsvis vil jeg påpeke at jeg er uenig i den reguleringsmodellen som er blitt valgt i forhold til reklame i skolen og det er mye jeg anser som beklagelig ved prosessen som har vært i denne forbindelse:

En bredt sammensatt gruppe aktører fra næringsliv, myndigheter og organisasjoner anbefalte under tidligere høringsrunder et konkret lovforbud mot reklame i skolen. Kunnskapsdepartementet valgte istedenfor å gå inn for skjønnsmessige lovbestemmelser i opplæringslova § 9-6 og privatskolelova § 7-1a, der ansvaret for håndhevelsen ble lagt til skoleeier/skoleleder.

Muligheten til forskriftsregulering av den nærmere tolkning og håndhevelse som lovbestemmelsene åpner, ble ikke benyttet. Istedenfor ble det besluttet at den skjønnsmessige lovbestemmelsen skulle suppleres av en veileder som ga sentrale retningslinjer for praktiseringen av bestemmelsen.

Veilederen som nå er sendt ut på høring er etter hva jeg forstår ment som et hjelpeverktøy ved skoleeier/skoleleders utforming av lokale retningslinjer for håndhevelse av bestemmelsene i henholdsvis opplæringslova og privatskolelova.

Ved at reguleringen er basert på skjønn, legges et stort ansvar på den enkelte skoleeier og skoleleder. Dette ansvaret blir enda større når det eneste hjelpemidlet for skjønnsutøvelsen er egne lokale retningslinjer. Jeg deler ikke Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratets syn på at skoleledere og lærere er de nærmeste til å foreta fornuftige vurderinger av hva som er uønsket og skadelig påvirkning av elevene på dette området. Hvorvidt man skal ha reklame i skolen er et grunnleggende verdispørsmål, som ikke bør overlates til skoleeierne og skolelederne alene.
Jeg er redd den reguleringen man har valgt vil medføre usikkerhet om hva som er gjeldende rett og vise seg vanskelig å håndheve i praksis. Det er etter min vurdering sannsynlig at vil utvikle seg ulik praksis ved skolene, slik at mengden markedsføring den enkelte elev blir utsatt for vil avhenge av hvilken skole han/hun går på. Reguleringen vil ikke nå Nyborgutvalgets målsetning om at skolen skal være en frisone for kommersiell påvirkning og sannsynligvis heller ikke sitt uttalte mål om å motarbeide en kommersialisering av skolen.

Jeg gjør også oppmerksom på at 1. juni 2009 trådde ny markedsføringslov i kraft. I den nye lovens kapittel 4 innføres særbestemmelser om markedsføring overfor barn. Kapittelet består av tre bestemmelser, nærmere bestemt: en alminnelig bestemmelse i § 19, en bestemmelse om urimelig handelspraksis overfor barn i § 20 og en bestemmelse om god markedsføringsskikk ved markedsføring overfor barn i § 21.

Bestemmelsene lovfester tidligere sikker praksis om at all markedsføring underlegges en strengere vurdering etter markedsføringsloven (mfl.) der denne treffer barn og unge. Dette gjelder generelt, uavhengig av medium, arena, eller lignende. Forbrukerombudet vil dermed kunne gripe inn overfor urimelig og ulovlig markedsføring i skolen, uavhengig av hvordan denne er blitt vurdert av den enkelte skoleeier/skoleleder.

For at reguleringen av reklame i skolen skal ha noen selvstendig betydning, er det derfor en forutsetning at denne tilfører noe utover det som allerede omfattes av markedsføringslovens regler. Etter min vurdering har det vært lovgivers hensikt å gå lenger i beskyttelsen av barn og unge mot reklame i skolen enn i forhold til markedsføring overfor barn og unge generelt.

Direktoratet har etter min vurdering lagt terskelen for hvilken reklame som skal tillates i skolen lavere enn det som er hensikten bak lovreguleringen. Jeg vil komme tilbake til dette i mine kommentarer nedenfor.

Jeg har følgende kommentarer til veiledningen:

Til punkt 1.2

Det opplyses i veilederens punkt 1.2 at fylkesmannen skal føre tilsyn med bestemmelsene. Jeg savner nærmere informasjon om dette tilsynet, blant annet i forhold til følgende:
– Hvordan skal dette tilsynet utøves?
– Kan skoleleder/skoleeier henvende seg til fylkesmannen for råd og tolkningshjelp dersom han står fast ved vurderingen av et konkret markedsføringstiltak? Og hvis ikke: Hvor skal slike henvendelser rettes?
– Hvordan er klageadgangen? Hvem kan klage? Hvordan? Og hvilken virkning vil eventuelt medhold i en klage ha?

Dette er spørsmål jeg har tatt opp gjentatte ganger i løpet av denne prosessen, uten at det har blitt noen avklaring. Jeg anser en avklaring som absolutt nødvendig for at lovbestemmelsene og håndhevingen av disse skal ha noen effekt og realitet.

Til punkt 2.3

Det er positivt at Direktoratet i veilederen oppfordrer skoleeier/skoleleder til å gi elevene tilsvarende vern mot reklame i skolen når de deltar i skolefritidsordningen, selv om dette i utgangspunktet kan tolkes som å falle utenfor lovteksten. Etter min vurdering er det i tråd med hensynene og hensikten bak lovreguleringen at også skolefritidsordningen omfattes.

Det er derimot etter min vurdering feil når det i veiledningsutkastets punkt 2.3 hevdes at forarbeidene legger til grunn at «bedriftsbesøk og partnerskap mellom skole og lokalt arbeids- og næringsliv faller utenom bestemmelsen». Ser man hen til ordlyden i lovbestemmelsene, og leser forarbeidene i sin helhet, er det klart at det som menes med dette unntaket er bare at bedriftsbesøk og partnerskap ikke er forbudt som sådan. Også reklame knyttet til bedriftsbesøk og partnerskap må vurderes etter lovbestemmelsene, og vil etter omstendighetene anses som «som reklame som er eigna til å skape kommersielt press, eller som i stor grad kan påverke haldningar, åtferd og verdiar» og som dermed ikke skal tillates.

Til punkt 2.4 og 3 flg.

Forslaget til veileder er etter min vurdering preget av den vanskelige skjønnsutøvelsen og de vanskelige grensedragningene lovteksten legger opp til, og illustrerer hvilke problemer man vil møte ved praktiseringen av lovbestemmelsene. Dette kommer særlig klart fram under punkt 2.4 og 3 flg., der man forsøker å definere begrepet «reklame» og utdype hva som ligger i ordlyden «reklame som er eigna til å skape kommersielt press, eller som i stor grad kan påverke haldningar, åtferd eller verdiar».

For eksempel legger man i veilederen til grunn at «et typisk eksempel på reklame som vil være egnet til å skape kommersielt press er plakater fra bedrifter som reklamerer for ulike produkter, for eksempel brus og klesmerker».

Jeg er enig med Direktoratet i at reklame på plakater og superboards ikke skal henges opp på skolen og at disse vil være egnet til å skape kommersielt press og påvirke holdninger. Etter min vurdering blir imidlertid grensedragningen her for snever, og dette er bare ett av mange eksempler på reklame som er egnet til å skape kommersielt press, og ikke mer typisk enn andre. I utgangspunktet er all reklame, og øvrig markedskommunikasjon, egnet til å skape kommersielt press eller påvirke holdninger, adferd og verdier. Dette er langt på vei selve hensikten bak denne typen budskap. Følgelig er en slik vurdering som det legges opp til i lovteksten svært vanskelig å foreta.

Jeg mener at praktiseringen av lovbestemmelsene vil være både lettere og riktigere dersom man legger til grunn en vurdering basert på hensikten med og hensynene bak lovreguleringen av reklame i skolen, som i følge Departementet er: «å få ei lovregulering som i størst mogleg grad skjermar elevane mot uønskt reklame og uønskt påverknad, og som samtidig gir skolen høve til å bruke ulike læremiddel og læringsarenaer og å samarbeide med ulike partar i nærmiljøet», jf. Ot.prp. nr. 41 (2006-2007).

Utgangspunktet må være at reklame ikke skal tillates, bortsett fra der det ikke kan eller bør unngås av praktiske, pedagogiske eller skolemiljømessige hensyn. For eksempel skal ikke lovreguleringen forhindre at: elevene kan bruke den lokale friidrettsarenaen p.g.a. arenareklamen der; eller at elevene kan dra på bedriftsbesøk hos Aftenposten for å lære hvordan man lager en avis; eller at elevene kan reklamere for skolerevyen ved å henge opp plakater på skolen og i nærområdet. I alle disse tilfellene er reklamen – enten eller både – en uunngåelig, pedagogisk begrunnet og/eller ønskelig del av skolehverdagen.

Derimot skal lovreguleringen for eksempel forhindre at: Bergsala arrangerer Dr. Kawashimas Brain Traning Challenge med bruk av Nintendo spill-konsoller i skoletimene; eller at skoleklasser drar i bursdagsselskap med utdeling av gratisprodukter hos den lokale ICA-butikken; eller at «Disney on Ice»-showet henger opp plakater eller deler ut flyers med markedsføring i skolegården. Disse sistnevnte tilfellene er verken uunngåelige, pedagogisk begrunnet eller en ønskelig del av skolehverdagen.

Det legges delvis opp til en slik vurdering i fjerde og femte avsnitt i punkt 3.1. Etter min vurdering vil være riktigere i forhold til lovreguleringen og lettere forståelig for skoleeier/-leder dersom Direktoratet rendyrker dette mer i veilederen. Departementets hensikt med lovreguleringen bør etter min vurdering også tas inn i innledningen til veilederen.

De ovenfor nevnte vanskelige grensedragningene var årsaken til at man – i det veilederutkastet som arbeidsgruppen som Forbrukerombudet deltok i laget – tok utgangspunkt i praktiske eksempler på markedsføringstiltak som man per i dag har sett, og ser, i skolen, og ga en vurdering av disse sett opp mot lovteksten. Disse praktiske eksemplene er tatt bort i det fremlagte forslaget til veileder.

Direktoratet skriver i punkt 3.1 at et sentralt moment ved vurderingen av hvilken reklame som bør tillates eller ikke er «om hensikten er å påvirke til kjøp av et kommersielt produkt». Videre legger punkt 3.2 opp til at det å spille på sosial usikkerhet eller dårlig selvtillitt, eller bildebruk og språkbruk som er kjønnsdiskriminerende, vil være momenter ved vurderingen av om reklamen påvirker holdninger, adferd eller verdier.

Jeg gjør i denne forbindelse oppmerksom på at markedsføring som direkte oppfordrer barn til å kjøpe, eller mase på foreldre eller andre voksne om å kjøpe annonserte produkter til dem er forbudt etter mfl. § 20 annet ledd. Kjønnsdiskriminerende reklame er i strid med mfl. § 2 annet ledd, og det å spille på sosial usikkerhet og dårlig selvtillitt være i strid med mfl. § 2 jamfør § 21. Som nevnt innledningsvis må reguleringen av reklame i skolen være ment å tilføre noe utover det som allerede er regulert av markedsføringsloven for å ha noen realitet. Direktoratet har derfor her etter min vurdering lagt terskelen for hvilken reklame som skal tillates i skolen lavere enn det som er hensikten bak lovreguleringen.

Evaluering av veilederen

I forarbeidene til lovbestemmelsene legger Departementet til grunn at dersom lovreguleringen viser seg vanskelig å håndheve med støtte i en veileder, vil Departementet vurdere å utarbeide en forskrift.

Veilederen bør derfor etter min vurdering legge opp til at dens innhold, og hvorvidt den virker etter intensjonene, skal evalueres etter et visst tidsrom.

Oppsummering

  • Veilederen må være i tråd med lovgivers antatte hensikt om å gå lenger i beskyttelsen av barn og unge mot reklame i skolen enn hva som gjelder i forhold til markedsføring overfor barn og unge generelt.
  • Veilederens gjennomgang av hva som er å anse som «reklame som er eigna til å skape kommersielt press, eller som i stor grad kan påverke haldningar, åtferd eller verdiar» må knyttes nærmere til hensynene og hensikten bak lovreguleringen, dvs. at kun den markedsføringen som er praktisk, pedagogisk eller skolemiljømessig begrunnet skal tillates.
  • Hensynene bak, og Departementets hensikt med lovreguleringen bør tas inn i veilederens innledning.
  • Veilederen må informere om hvor skoleeier/skoleleder kan henvende seg for råd og veiledning om praktisering av lovbestemmelsen.
  • Veilederen må informere om klageadgangen ved brudd på lovbestemmelsene: hvem kan klage, hvor kan man klage, hvordan kan man klage og hva er rettsvirkningen av medhold i en klage.
  • Veilederen bør legge opp til at dens innhold og hvorvidt denne virker etter intensjonene skal evalueres etter et visst tidsrom, slik departementet legger til grunn i forarbeidene.

Avslutningsvis etterlyser jeg informasjon om hva erfaringene så langt er med lovbestemmelsene om reklame i skolen, da disse nå har vært virksomme siden 1. august 2007.

Med vennlig hilsen

Bjørn Erik Thon
Forbrukerombud

12.10.2020

Tre av fire av pakkereisearrangørene er i rute med tilbakebetalinger

Etter at Forbrukertilsynet sendte brev til fire pakkereisearrangører for å få status på tilbakebetalinger for avbestilte eller avlyste pakkereiser, er nå tre av dem i rute.