Forbrukerombudets høringsuttalelse – høring om evaluering av offentlighetsloven

1. Innledning

Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 25.02.2016 vedrørende
evaluering av offentlighetsloven.
Forbrukerombudet fører tilsyn med at de næringsdrivendes markedsføring og avtalevilkår i forbrukerforhold ikke er i strid med markedsføringsloven (mfl.), jf. mfl. § 34.
Forbrukerombudet har ikke konkrete innspill til rapporten fra Oxford Research AS. Men vi vil i det følgende fremsette enkelte innspill om behov for endringer i offentlighetsloven, basert på de erfaringer vi har gjort oss i vårt tilsynsarbeid. I tillegg har vi lagt vekt på den uttalte målsetningen fra Regjeringen om å forenkle og forbedre offentlig forvaltning, hvor de ansatte skal bruke tiden på de viktigste oppgavene.

2. Innspill til endringer i offentlighetsloven

2.1 Saker som involverer utenlandske forbrukermyndigheter, organisasjoner eller
næringsdrivende

Store deler av det regelverket Forbrukerombudet fører tilsyn med er direktiver og
forordninger fra EU som er implementert/inkorporert i norsk rett i markedsføringsloven og i angrerettloven mv. Disse EU-reglene er i hovedsak fullharmoniseringsbestemmelser, slik at det i stor grad er de samme reglene som gjelder i EU/EØS-land. I forordningen om
forbrukervernsamarbeid (forordning nr. 2006/2004 – «CPC-forordningen») pålegges
EU/EØS-landene å samarbeide i saker der det finner sted ulovlig handelspraksis over
landegrensene.
Videre deltar Forbrukerombudet i internasjonalt tilsynsarbeid gjennom ICPEN («International Consumer Protection and Enforcement Network»), som er et verdensomspennende nettverk for organer som håndhever regler om ulovlig markedsføring og forbrukervern. Forbrukerombudet har også i visse saker samarbeid med blant annet OECD, BEUC («The European Consumer Organisation») og Forbruker Europa.

Forbrukerombudet har på denne bakgrunn utstrakt samarbeid med europeiske og andre lands forbrukertilsynsmyndigheter og forbrukerorganisasjoner. I den forbindelse utveksles eposter, klager, notater og saksdokumenter knyttet til nasjonale eller internasjonale selskaper/næringsdrivende. Flere av de landene Forbrukerombudet samarbeider med har strengere regler om unntak fra offentlighet i forvaltningssaker enn det Norge har. Når Forbrukerombudet blir bedt om å bistå disse landenes myndigheter i saker som har/kan ha tilknytning til Norge, og det anmodes om eller påstås unntak fra offentlighet, må det avgjøres konkret i hvert tilfelle om Forbrukerombudet har hjemmel til det.

Forbrukerombudet har i visse saker lagt til grunn at man har hjemmel til å unnta slike
dokumenter helt eller delvis fra innsyn etter offentlighetsloven § 20 (unntak av hensyn til
Norges utenrikspolitiske interesser), eller § 24 (unntak for kontroll- og reguleringstiltak,
dokument om lovbrudd mv.).

Det har imidlertid i enkelte saker vært tvilsomt om lovens ordlyd fullt ut er oppfylt.
Forbrukerombudet har derfor vurdert om det i en viss grad er anledning til å fortolke ordlyden utvidende i lys av de reelle hensyn, hvilket er å sikre et effektivt samarbeid og
informasjonsutveksling med CPC-myndigheter og ICPEN-myndigheter, samt effektivt tilsyn og dialog med utenlandske selskaper med grenseoverskridende virksomhet.

Etter vårt syn medfører unntaksreglene i loven en noe uklar rettslig situasjon, som potensielt kan skade Norges posisjon i internasjonale saker, og som også kan skade forbrukervernet. I tillegg er det i mange slike saker tale om til dels omfattende rettslige og faktiske vurderinger som beslaglegger relativt store interne ressurser.

Til illustrasjon kan nevnes at mange av landene i ICPEN-samarbeidet stiller som krav for å dele saksopplysninger med Forbrukerombudet, at dokumenter og korrespondanse i sin
helhet skal unntas offentlighet. For eksempel har tilsynsmyndigheten i USA (Federal Trade Commission) nektet å dele saksopplysninger med Forbrukerombudet fordi vi ikke har kunnet gi garanti for at dokumentene i sin helhet vil bli unntatt offentlighet.

Hva gjelder dokumenter i saker som faller inn under CPC-forordningen, følger det av
forordningens fortale punkt 9 blant annet at:

«Opplysninger som utveksles mellom vedkommende myndigheter, må være omfattet av de strengeste garantier for fortrolig behandling og taushetsplikt for å sikre at etterforskningen ikke kompromitteres eller at selgeres eller leverandørers omdømme ikke lider skade på feilaktig grunnlag.»

Og i CPC-forordningen artikkel 13 nr. 1 – 3 heter det:

«Art 13. Bruk av opplysninger, vern av personopplysninger samt taushetsplikt og
forretningshemmeligheter

1. Oversendte opplysninger kan brukes bare for å sikre overholdelse av regelverket som
beskytter forbrukernes interesser.

2. Vedkommende myndigheter kan bruke alle oversendte opplysninger, dokumenter,
undersøkelsesresultater, erklæringer, bekreftede kopier eller etterforskningsresultater som bevismateriale, på lik linje med tilsvarende dokumenter innhentet på eget territorium.

3. Enhver opplysning som oversendes personer som arbeider for vedkommende
myndigheter, domstoler, andre offentlige myndigheter og Kommisjonen, herunder
opplysninger meldt til Kommisjonen og lagret i databasen omhandlet i artikkel 10, og hvis utlevering ville få negative følger for

– vernet av den enkeltes privatliv og integritet, særlig i samsvar med Fellesskapets
regelverk for vern av personopplysninger,

– en fysisk eller juridisk persons forretningsinteresser, herunder immaterialrettigheter,

– rettergang og juridisk rådgivning,

eller

– formålet med kontrollen eller etterforskningen,

skal være fortrolige og undergitt taushetsplikt, med mindre utlevering er nødvendig for å stanse eller forby en overtredelse innenfor Fellesskapet, og myndigheten som oversender opplysningene samtykker i at de utleveres.»

Det er etter vår oppfatning klart at CPC-forordningen pålegger norske myndigheter en streng taushetsplikt for CPC-dokumenter. Etter vårt syn er det grunn til å stille spørsmål ved om offentlighetsloven § 20 og § 24 fullt ut er i samsvar med denne taushetsplikten.
Forbrukerombudet vil derfor be departementet om å vurdere om ordlyden i nevnte
bestemmelser bør endres slik at de i større grad samsvarer med Norges forpliktelser etter
CPC-forordningen. Det nevnes for ordens skyld at det i forslaget til ny CPC-forordning som ble lagt fram av EU-kommisjonen 25. mai 2016, er presisert at «Professional secrecy is of the utmost importance not only to protect the interest of third parties but also to ensure the effectiveness of investigation and to prevent the destruction of evidence.»

Vi viser i denne forbindelse også til at Sverige har en egen bestemmelse om unntak for
offentlighet ved internasjonalt samarbeid (Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
(https://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20090400.htm):

«15 kap. Sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller
mellanfolkliga organisationer

[…]

Sekretess i det internationella samarbetet

1 a § Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på
grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att
överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket.
[…]»

Vi legger til grunn at offentlighetsloven ikke er ment å vanskeliggjøre, eller i verste fall
forhindre effektivt samarbeid med andre lands myndigheter for beskyttelse av forbrukere på tvers av landegrenser. Forbrukerombudet vil derfor foreslå for Justis- og
beredskapsdepartementet at offentlighetsloven enten får en ny bestemmelse som klart gir
adgang til å unnta slike dokumenter, at ordlyden i dagens § 20 og/eller § 24 endres eller at
det i det minste inntas presiseringer i lovens forarbeider. Vi viser til at Forbrukerombudet
også tok opp denne problemstillingen i høringsuttalelsen av 28.04.2004 til NOU 2003:30 (Ny offentlighetslov).

2.2 Saker som gjelder samarbeid med nasjonale tilsynsmyndigheter

Forbrukerombudet har utstrakt samarbeid med andre nasjonale tilsynsmyndigheter, f. eks.
Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Medietilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Dels er det tale om jevnlig kontaktmøter med informasjonsutveksling om saker og prioriteringer, dels er det tale om konkret saksbehandling.

Forbrukerombudet har i enkelte saker lagt til grunn at man har hjemmel til å unnta referater og saksbehandling helt eller delvis fra innsyn etter offentlighetsloven § 15 (dokument innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen). Men ordlyden i bestemmelsene kan gi grunnlag for tvil om slike dokumenter er omfattet av unntakshjemlene. Vi ber derfor departementet vurdere om ordlyden kan endres slik at det er helt klart at bestemmelsen omfatter samarbeid mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. Vi vil også konkret foreslå at ordlyden i § 15 første ledd annet punktum utvides til å omfatte dokumenter som er sendt mellom offentlige tilsynsmyndigheter – ikke bare mellom «departement».

2.3 Saker som gjelder samarbeid med nasjonale arbeidsgrupper

Forbrukerombudet deltar jevnlig i ulike nasjonale arbeidsgrupper- og utvalg. Det oppstår da spørsmål om hva man er pliktig til å journalføre av møtereferater/utkast til forslag og
arbeidsrapporter, og i neste runde oppstår spørsmål om hva som eventuelt kan unntas fra
innsyn.

Som eksempel kan nevnes «Samarbeidsforumet for bolig», som var nedsatt av Barne- og
likestillingsdepartementet (BLD), som ble ledet av Forbrukerrådet, og som hadde
medlemmer fra relevante bransjeorganisasjoner og fra Forbrukerombudet. Formålet med
samarbeidsforumet var å foreslå rettslige og faktiske tiltak som kunne gjøre bolighandel
enklere og tryggere for forbrukere. I arbeidsmøtene stod de enkelte medlemmer fritt til å
diskutere en rekke ulike forslag, og det ble utarbeidet referater fra møtene. Men de enkelte
medlemmer måtte innhente styresamtykke fra de respektive organisasjonene før forslag
formelt ble fremsatt for BLD. Det oppstod spørsmål om Forbrukerombudet hadde plikt til å
journalføre møtereferater og utkast til rapport, og om Forbrukerombudet hadde hjemmel til å unnta disse dokumentene fra innsyn.

Forbrukerombudet har i enkelte slike saker lagt til grunn at man har hjemmel til å unnta
referater og saksbehandling helt eller delvis fra innsyn etter offentlighetsloven § 14
(organinterne dokumenter) eller § 15 (dokument innhentet utenfra for den interne
saksforberedelsen). Men også her kan ordlyden i bestemmelsene gi grunnlag for tvil om slike dokumenter er omfattet av unntakshjemlene. Vi ber derfor departementet å vurdere om ordlyden kan endres slik at det fremstår som klart at nevnte dokumenttyper omfattes av § 14 og/eller § 15.

2.4 Oppdatering av veilederen til offentlighetsloven

Etter vårt syn er det grunn til å vurdere om «Rettleiar til offentleglova» (G-2009-419 (G-
0419)) bør oppdateres med ny praksis, som gir mer veiledning til rettsanvenderne som skal tolke de skjønnsmessige unntaksreglene i offentlighetsloven. Videre er det etter vårt syn grunn til å vurdere om veilederen kan gjøres lettere tilgjengelig for rettsanvenderne. Den ligger i Lovdata Pro under fanen «Rundskriv», men sammen med en rekke andre rundskriv, slik at man nesten må vite hva man leter etter for å være i stand til å finne det.

Med vennlig hilsen
Gry Nergård
forbrukerombud

21.03.2019

Reklame i skolen

Forbrukertilsynet har nå sendt ut et orienteringsbrev til alle grunnskoler i Norge for å sette fokus på forekomst av reklame i skolen, samt regler for reklame rettet mot barn.